Fórum de Reflexão Económica e Social

«Se não interviermos e desistirmos, falhamos»

sexta-feira, dezembro 22, 2017

O Sub23 e a democracia zarga


A. Enquadramento

Nas democracias de facto vale tudo, desde que o «tudo» se enquadre nas necessidades lógicas do povo. Nas democracias de direito vale mais do que tudo, bastando que o «mais do que tudo» esteja justificado pelos objetivos populistas dos partidos políticos que possuem carta-branca para decidir pelos eleitores.

O título de transporte coletivo «passe 4_18@escola.tp» é um exemplo das democracias de facto; o título «passe sub23@superior.tp» é um exemplo das democracias de direito. Ambos os exemplos são legais. Todavia, o primeiro incorpora lógica, enquanto o segundo carrega eleitoralismo, i.e., populismo eleitoral.

Como aparentemente ninguém fica prejudicado com o eleitoralismo - puro equívoco, consumido em abundância pelas massas cândidas -, mistura-se lógica com populismo, e assim se fingem ventos de normalidade. «Com papas e bolos se enganam os tolos»; e quanto mais tolos forem os enganados, menos papas são precisas. O senão reside num facto intemporal e inultrapassável: como os recursos são escassos, os que são gastos numa área faltam noutra. Logo, quanto mais populismo, menos lógica e mais ineficiência.

Para o Governo (e os partidos que o apoiam), os estudantes do ensino superior que integram famílias economicamente menos desfavorecidas - ou até mais favorecidas - são apodados de filhos, enquanto os alunos pertencentes às mesmas famílias mas que frequentam o regime da escolaridade obrigatória têm o estatuto de enteados. O presente texto procura desvendar a lógica subjacente a tamanha ilógica. É a “perfilhada” lógica partilhada por muitos eleitores e eleitoreiros não carenciados - que pensam exclusivamente em função de um punhado de euros a mais na carteira -, e bem gerida pelos requintados políticos e politiqueiros.

B. Os passes estudantis entre a lógica e o populismo

O quadro seguinte sintetiza os principais elementos dos regimes vigentes e precedentes respeitantes aos passes estudantis, consoante se trate do sistema de ensino obrigatório - passe 4_18@escola.tp - ou do facultativo - passe sub23@superior.tp. Atualmente, no primeiro caso os descontos são concedidos aos alunos do ensino público, e no segundo são atribuídos aos dos ensinos público ou privado.

Através da Portaria n.º 138/2009, que reportou retroativamente os seus efeitos ao mês de setembro de 2008, o Governo disponibilizou a «todos os estudantes do ensino não superior, dos 4 aos 18 anos, inclusive, que não beneficiem, na deslocação casa-escola, de transporte escolar no âmbito do Decreto-Lei n.º 299/84, de 5 de Setembro» - n.º 1 do artigo 2.º dessa portaria -, um subsídio de 50% no ato da compra do passe 4_18@escola.tp. O desconto atingiu indistintamente os alunos (dos ensinos básico ou secundário), proviessem de famílias com reduzidos ou com elevados rendimentos, e frequentassem eles os ensinos público ou privado. Consistiu numa decisão de cariz eleitoralista, tomada durante o último ano do XVII Governo Constitucional (cujo mandato terminou em 26 de outubro de 2009).

A menos de dois meses do fim do mandato, e provavelmente sob o lema «ou há moralidade ou comem todos», o “bodo” do Executivo estendeu-se ao ensino superior - até porque quando não há moralidade, i.e., quando o equilíbrio desaparece, então imediatamente todos devem comer, e não só alguns. Foi assim que, mediante a Portaria n.º 982-B/2009, que produziu efeitos a partir de setembro de 2009, o Governo prolongou a benesse de dar às pessoas do ensino superior (com 23 anos ou menos) 50% do custo do título de transporte. De modo análogo aos alunos da escolaridade obrigatória, integrassem os estudantes agregados familiares de baixos ou de altos rendimentos, ou estivessem eles em estabelecimentos escolares do ensino superior público ou privado, eram sempre considerados filhos indiferenciados, em iguais circunstâncias aos olhos do Orçamento do Estado. Perante o populista critério de igualdade - não a igualdade de oportunidades, mas sim a igualdade iníqua -, havia o subsídio de 50%, único e universal.

Logo, constata-se que foram sósias as portarias citadas nos dois parágrafos precedentes - números 138/2009 e 982-B/2009 -, que poderiam ter sido gémeas se não houvesse sete meses a separá-las. É por esta razão que elas são apresentadas, no quadro anterior, com o mesmo tipo de formatação.

Após a entrada musculada (durante o XIX Governo Constitucional) da troika em Portugal, foi deposto o populismo inerente ao par de portarias atrás identificado. Dada a “sugestão coerciva” (por parte da troika) de cortar a fundo na despesa pública, e em linha com o objetivo (que o Governo de então terá - é uma mera hipótese - procurado atingir, o) de assegurar maior equidade na atribuição dos descontos, a Portaria n.º 268-A/2012 estabeleceu que somente os estudantes pertencentes a famílias de menores rendimentos passaram a ter direito ao benefício concedido pelo Estado.

Assim, aquando da aquisição dos títulos de transporte - passe 4_18@escola.tp e passe sub23@superior.tp -, os alunos inseridos em agregados familiares com insuficiência económica foram subsidiados em 25% (em vez de 50%, como anteriormente), aumentando o subsídio de 25% para 60% (e não para 50%, como antes) no caso de os estudantes integrarem agregados em situação de extrema carência económica. Para os restantes alunos não houve direito a qualquer redução na tarifa mensal.

Repita-se a ideia dos dois últimos parágrafos: a presença da troika permitiu acabar com o populismo. Havia várias formas de encerrar o populismo infundado, ineficaz e iníquo. Poderia até questionar-se em que medida a percentagem de desconto nos passes sociais (de 25% para uns e de 60% para outros) era escassa ou excessiva, existindo por isso sempre espaço para mudanças legais caso se concluísse que a dimensão dos benefícios não fora adequadamente fixada. Mas eis que com o atual XXI Governo Constitucional as modificações não foram tomadas no sentido da lógica. A lógica foi novamente preterida pelo populismo, rectius, pelo populismo zarolho.

C. A recente Portaria n.º 261/2017

C.1. Algumas perguntas inevitáveis

Face ao exposto anteriormente, e em especial tendo em conta o quadro-resumo da secção B, nem vale a pena sugerir propostas de alteração ao regime vigente. Elas, de tão óbvias, decorrem das inevitáveis perguntas que se impõe colocar. Após as perguntas, urge desenvolvê-las.

Por que motivo o Governo entende que uma criança ou um jovem do ensino básico ou secundário cuja família aufere um rendimento médio mensal per capita de 506€ - 16 cêntimos acima do limiar de 1,2 vezes o valor do IAS, ou seja, correspondente a menos do que o salário mínimo nacional - não tem qualquer subsídio no passe 4_18@escola.tp, ao passo que um aluno do ensino superior tem direito, independentemente do caudal de rendimentos do agregado em que está integrado, a 25% de desconto no passe sub23@superior.tp?

Por que motivo são penalizados, em termos gerais, os estudantes que frequentam o ensino secundário em estabelecimentos escolares públicos situados fora da área da sua residência e, ao invés, são beneficiados os alunos do ensino superior de estabelecimentos privados? Quantos estudantes que andam, por exemplo, na Escola António Arroio ou na Escola Soares dos Reis necessitam do transporte coletivo para a sua deslocação? E destes, qual a percentagem oriunda de concelhos (e distritos) diferentes dos de Lisboa e do Porto, respetivamente?

Por que motivo, para efeitos das tarifas reduzidas atribuídas aos estudantes do ensino superior, o indicador de diferenciação é a idade - 23 anos ou menos - e não a situação económica dos agregados familiares donde eles provêm?

Por que motivo um cidadão que tem a desventura de auferir mensalmente 557€ - portanto, 1,32 vezes o valor do IAS - e que precisa do transporte público para ir trabalhar não tem qualquer subsídio (por falta de preenchimento dos requisitos previstos na Portaria n.º 36/2012, de 8 de fevereiro, que regulamenta a atribuição, aos portugueses com reduzidos rendimentos, do passe «Social+»), e em contrapartida aos alunos do ensino superior são automaticamente concedidos descontos, concessão totalmente alheia à condição de recursos? (Note-se que, de acordo com tal portaria, estão abrangidos pelo apoio tarifário os agregados familiares cujo rendimento bruto mensal não ultrapassa 1,2 vezes o valor do IAS.)

Por que motivo bastaram os dedos de uma mão para contar os meses em que o Governo mudou radicalmente de opinião, calando o reconhecimento de que seria orçamentalmente insustentável o esforço de milhões de euros despendidos com a reintrodução do acesso universal dos descontos aos alunos do ensino superior (que não excedem os 23 anos)?

C.2. Algumas respostas prováveis

As perguntas colocadas conduzem forçosamente à conclusão de que a publicação da Portaria n.º 261/2017 foi um ato populista, visto que a subsidiação que lhe está subjacente abarca, sem exceção, o universo dos estudantes do ensino superior que utilizam transportes públicos. O preâmbulo dessa portaria é claro quanto ao objetivo pretendido: «A Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, no artigo 162.º, estatui que o Governo deve proceder às alterações legislativas necessárias para que o passe sub23@superior.tp abranja, novamente, [portanto, trata-se de uma reposição, e não de uma inovação, tal como abordado em §3 da secção B] todos os alunos do ensino superior com idade igual ou inferior a 23 anos.»

Apenas não houve coragem suficiente para que, no âmbito da reposição do regime existente em 2009, se fizesse tábua rasa do sistema instituído pela Portaria n.º 268-A/2012. De facto, com a última portaria de 1 de setembro de 2017 não foi eliminada a diferenciação dos dois tipos de descontos (de 25% e 60%), eliminação que tornaria o subsídio igual para todos (como sucedia com a antecedente Portaria n.º 982-B/2009), conforme já indicado. Com o novo diploma de 2017, os estudantes abarcados pela Ação Social no Ensino Superior usufruem do benefício de 60%; os outros, pertençam a famílias detentoras de fraca ou de forte capitação de rendimentos, pagam menos 25% do custo do passe.

Neste domínio aplica-se a máxima de que «um mal nunca vem só». O populismo, que em si é prejudicial porque tenta fazer dos cidadãos meras marionetas, foi agravado pois veio acompanhado por uma maleita na visão: o estrabismo. O populismo em causa - como sobredito, a portaria de 2017 é populista dado que formalmente ninguém fica excluído da tarifa reduzida - é zarolho, porquanto cingiu-se ao ensino superior, i.e., não atingiu a área onde a decisão (de medir tudo pela mesma rasa) seria um mal menor: o ensino obrigatório.

Que não seja evocado o argumento de a medida revestir uma natureza ecológica, argumento vestido com a falácia de que os subsídios atribuídos aos alunos do ensino superior - para que estes utilizem o transporte público coletivo - contribuem para a diminuição da emissão de dióxido de carbono para a atmosfera. Se tal argumento for anunciado, então há que atalhar imediatamente a análise, entrando por outra via, na qual o percurso é bem mais curto e simples do que o necessário para os passes Sub23.

Há inúmeros estudantes que, por escassez de oferta da rede pública, tanto no ensino regular como no ensino profissional, estão em estabelecimentos escolares afastados das suas localidades. Mas para o Governo um aluno do ensino secundário que tenha o duplo “luxo” de frequentar uma escola da rede pública situada fora da área da sua residência, por um lado, e de pertencer a um agregado familiar cujo parco rendimento mensal per capita excede 90,8% do salário mínimo nacional - acima da referência de 1,2 vezes o valor do IAS, condição legal que lhe permite aceder ao estatuto de carenciado -, por outro, não merece ser subsidiado no momento da compra do passe.

Todavia, se houver um estudante do ensino superior que pertença à mesma família (cujo rendimento mensal por pessoa ultrapassa 90,8% do salário mínimo nacional), então o Estado concede 25% de desconto na aquisição do passe. Inovadora aplicação do princípio da (des)igualdade de oportunidades. A haver alguma discriminação positiva, é evidente que deveria ser, em primeiro lugar, do ensino obrigatório face ao ensino superior e, em segundo lugar, do ensino público comparativamente com o ensino privado. Não há uma gota de lógica em o Governo ter discriminado negativamente os alunos do ensino obrigatório que frequentam escolas públicas, em detrimento dos estudantes do ensino superior que andam em estabelecimentos privados. Constitui uma violação gritante tanto da eficiência como da equidade.

À luz do exposto, para o Governo é mais importante motivar o ensino superior do que fomentar o ensino obrigatório. Parece maquiavélica esta afirmação, desde logo sob o ponto de vista da área da educação. Só que a preferência governamental (do ensino superior face ao ensino obrigatório) não encontra justificação ideológica no patamar da educação. A justificação é muito mais rocambolesca.

D. A explicação democrática para o mini 4_18 e o maxi Sub23

Até 2012 houve uma coerência em termos dos subsídios de transporte escolar atribuídos aos alunos da escolaridade obrigatória - ensinos básico ou secundário - e da escolaridade facultativa - ensino superior. Conforme explicitado, é uma coerência iníqua, pois todos os estudantes estavam sujeitos à mesma bitola, a qual era totalmente indiferente ante o nível de rendimento familiar.

Apesar de a alteração introduzida em 2012 ter reduzido o valor agregado concedido pelo Estado a título de descontos nos passes estudantis, foi mantida a coerência entre esses dois tipos de escolaridade, e simultaneamente foi conseguido o casamento entre a coerência e a equidade. Com efeito, a igualdade de tratamento entre os ensinos obrigatório e facultativo foi acompanhada por uma distinção - compreensiva e exigida - entre os estudantes consoante o nível de rendimento do seu agregado familiar.

Com a Portaria n.º 261/2017 alargou-se, sem razão aparente, o benefício atribuído aos alunos do ensino superior. O passe 4_18@escola.tp tornou-se o minidesvalorizado e o passe sub23@superior.tp o maxipredominante. O alargamento violou a coerência e enterrou a equidade. Passou a estar instituída, como nunca acontecera, uma dupla discriminação: entre as escolaridades obrigatória e facultativa, e entre os ensinos público e privado, com prejuízo da escolaridade obrigatória e do ensino público. À primeira vista não se vislumbra qualquer explicação plausível para tamanho populismo caleidoscópio.

Contudo, após refletir um pouco, chega-se à conclusão insofismável que afinal a justificação, não obstante surgir camuflada, é evidente: o eleitoralismo. Quase todos os estudantes do ensino superior já atingiram a maioridade. Não a maioridade no tocante à independência económica face aos seus pais (ou avós, se estes pagarem os estudos dos netos), mas sim a maioridade civil, mediante a qual lhes é conferido o direito de votar.

Por outras palavras: o sistema vigente de concessão de tarifa reduzida aos alunos do ensino superior granjeará amizades e simpatias eleitorais nas várias frentes, i.e., pais (ou avós) e estudantes, todos eles elegíveis votantes. Se se estendesse aos alunos do ensino obrigatório o bónus (análogo ao proveniente da portaria de setembro de 2017) atribuído aos estudantes do ensino superior, o populismo só traria custos financeiros para o erário público. Não haveria proveitos políticos para o(s) partido(s) do Governo, na medida em que a maioria dos alunos abrangidos não poderia reconhecer o ato samaritano do Executivo. A opção política manifestada através da portaria de 2017 foi opaca mas legal, perfeitamente enquadrada numa democracia zarga, não de facto mas sim de direito.